关于提高贫困人群收入、改善贫困人群
生活等问题的调研报告
近几年，随着改革的不断深入，我县经济呈现出良好的发展态势，有效地促进了城乡居民家庭收入的快速增长，但是，由于受自然条件的制约及行业发展的不平衡和劳动者素质的差异，造成收入差距拉大，贫富不均，相对贫困问题尤为突出，成为困扰经济社会发展的一个重大现实问题。了解和掌握贫困人群的贫困状况，努力提高贫困人群收入，改善贫困人群生活，对维护社会稳定，深入贯彻落实科学发展观，促进经济社会和谐发展具有深远的意义。为此，按照县人大常委会2008年工作安排，人大常委会成立了由部分委员、人大代表、县民政、扶贫、社保、就业、残联、统计部门负责人组成的调研组，在一名人大常委会副主任的带领下，于7月下旬深入到多伦淖尔镇、大北沟镇对我县贫困人群生产生活现状及如何提高收入，改善生活等问题进行了调研，调研主要采取了听取汇报、召开座谈会、入户走访等形式进行，现将调研情况报告如下：
多年来县委、政府高度重视全县的扶贫济困工作，经过全县上下坚持不懈的努力，我县的扶贫济困工作取得了一定的成绩：城乡社会保障体制基本建立。城乡低保救助制度、医疗救助制度、自然灾害救助制度、农村五保户供养制度得到了完善，初步形成了“老有所养、困有所帮、病有所医、学有所教”的城乡社会保障体制格局；城乡贫困群体衣、食、住、医、教等基本生活困难得到有效解决；全县的扶贫开发工作取得显著成效，农村基础设施建设不断加强，农民生存环境得到改善，部分村组实现了整体脱贫。但是，仍有部分人口没有脱贫，脱贫后又返贫现象客观存在，并有增长的趋势，贫困仍是当前的一个现实问题，必须给予高度关注。
一、贫困人口基本情况
截至2007年底，我县总人口数为102,233人，其中城镇人口32,925人，占总人口数的32.2%；农村人口69,298人，占总人口数的67.8%。根据县统计局2007年全县城乡居民住户抽样调查资料显示，我县城镇居民人均年可支配收入9,012元，农民人均年纯收入3,385元，城镇低于平均收入水平人口为18,208人，农村为30,838人，共计49,046人，占全县总人口的48%。
国家确定的贫困线标准为城镇人均可支配收入3,900元/年，农民人均纯收入1,300元/年，按照统计部门的测算，我县城镇人口中低于贫困线水平的为2,166人，农村为16,632人，共计18,798人，占全 县总人口数的18.4%。据民政部门调查掌握的数字看，全县城镇贫困家庭人均月收入低于190元（全年2,090元）的特困家庭共2,400户、4,560人；农村人均年收入低于924元的特困家庭共3,800户、8,600人。
我县五保对象为315人，两处农村敬老院集中供养104人，分散供养211人；全县共有残疾人6,155人，占全县总人口的6.02%，其中贫困线以上1,963人，贫困线以下4,192人；下岗失业人员3,092人，其中“40•50”人员是444人，夫妻双下岗的是41户，82人，零就业家庭为75户。
通过调查分析，我们认为，我县贫困人群呈现规模较大、结构复杂、分布广泛的特征，贫困程度及产生贫困的原因各不相同。这部分人的构成主要是下岗失业人员、收入较低的贫困农民、目前享受救济的残疾人、享受城乡低保人员、享受城乡医疗救助人员及其他临时救助人员。根据县统计局调查显示，我县贫困人口的恩格尔系数（食品支出占消费支出的比重）大多集中于50%—59%之间，按照世界标准，我县的贫困人口基本上可以达到温饱，但生活质量较低，且居住条件普遍较差，精神生活处在较低水平上。
二、产生贫困的主要原因
（一）城镇居民的贫困人口。一是部分国有企业改革和调整形成的企业下岗职工。因这部分人尚未达到退休年龄，且自身文化素质低、劳动技能差，在城镇就业又面临着双向选择（即用人单位与自身的选择）。对于他们来说，只要有人用，还是可以凭力气拿到一定的收入，但是因受自身条件的限制，很难找到稳定的工作实现再就业，享受的低保费及生活补助仅能维持生活，无力交纳养老保险；二是部分退休较早的依赖退休金生活的老年人陷入了贫困。这部分人因退休早，特别是企业退休的人员，退休金低，且体弱多病；三是企业转制以后，按照国家有关政策规定，即使是缴纳了养老保险的一些下岗失业职工由于不到领取养老保险规定的年限，目前收入偏低或收入无法得到保障，造成生活困难；四是由于市场竞争激烈，我县企业数量少，就业岗位不多，不能容纳更多的劳动力就业。企业在技术上、产品的品种花样、更新换代上难以和发达地区竞争，加之企业产品销售不畅，造成产品积压，工薪很低或无法按时发放，而企业职工又无其它收入来源造成职工生活困难；五是职工思想和自身素质不能适应市场经济和形势的发展要求，是失业和富余职工增多的原因，职工在思想上，有些职工单纯靠政府统一分配就业、不敢去迎接市场经济的挑战，有些职工 不切实际，希望找到工作清闲，收入有保障、福利待遇好的岗位，不愿吃苦，不愿自谋职业，有些职工文化程度低，技能素质差，体弱多病，难以适应企业 的发展和岗位竞争的需要，长时间找不到工作，生活无法保障，造成生活困难；六是长期有病或患有疑难病症和绝症，以及意外事故，造成负债而使生活贫困；七是零就业家庭；八是转移进城镇的部分农村人口成为城镇里新的贫困阶层。这部分人由于转为城镇户口，农村的各项惠农政策享受不到，在城镇也同下岗职工一样很难就业。
（二）农村贫困家庭。经济基础薄弱，经济来源单一，主要经济来源是以农业为主，靠天吃饭，由于自然条件和农业基础设施的制约，家庭经营收入偏低；有些家庭由于老弱病残等原因致使家庭无劳动力或劳动力转移困难，增收较为困难，特别是遇到灾年或者是家庭成员患大病，使得这些家庭贫上加贫，种种原因导致农村贫困家庭多年无法摆脱贫困。
（三）因病、因残致贫返贫是导致部分城乡居民贫困的主要原因，一部分贫困家庭由于就业者或其直系亲属患病，医疗费用较高，导致基本生活难以维持。虽然新型的农村医疗制度在一定程度上缓解了看病难的问题，但是按规定比例不能报销的部分及看病的其它费用支出仍使贫困家庭捉襟见肘。
（四）物价持续上涨是困难家庭更加贫困的主要因素之一。2007年我县居民消费价格总指数为105.9，其中：食品价格指数为115.6，肉禽蛋类的价格指数更是高达137.1。今年上半年，我县消费价格指数达到108.4，其中：食品价格上涨25.8%，肉禽蛋类上涨幅度高达44.1%。这些与人民生活息息相关的粮油肉禽菜的价格居高不下，进一步地增加了贫困家庭的食品支出费用。
（五）传统婚嫁习俗与子女上大学也是导致贫困的诱因之一。受传统的婚嫁习俗影响，部分家庭为子女婚嫁的支出费用有时会高达十几万元甚至二十几万元不等，往往造成父母在子女婚嫁后负债累累。同时由于近几年大学学费的上涨，以及其它费用的不断提高，也给供子女上大学的家庭带来很大沉重的负担。
三、存在困难及今后工作的建议
在取得成绩的同时，我们也应看到我县扶贫济困工作仍存在着很大的困难：一是我县城乡贫困群体人口基数大，纳入城乡低保范围的分别占到非农业人口和农业人口的13%和9%，但是仍不能实现应保尽保；二是我县农牧业基础设施建设薄弱，抵御自然灾害的能力较差，丰年脱贫，灾年返贫的现象十分普遍；三是随着人口老龄化社会的到来，我县老龄事业缺乏必要的老年人综合服务市场，与老有所养、老有所依的问题日渐突出；四是老弱病残及无劳动能力的贫困人口和部分重度残疾、老年残疾或一户多残的家庭生活非常艰难，更多的要依赖社会保障体系和公共服务体系才能保证最低生活需要，但当前的社会保障体系还不够完善，特别是新型合作医疗制度基本定位还是以“大病为主”，合作医疗的受益面小，补助比例不高等，与广大人民 群众的期望相差甚远。
提高我县贫困人口收入，改善贫困人口生活状况，维护“弱势群众”的基本权益是社会发展所必须、社会安定所必要，是政府及有关职能部门要努力解决好的问题。对此，调研组提出如下意见和建议：
（一）政府应建立专项扶困基金，对特困职工、下岗失业职工实施生产自救，对自谋职业、自主经营者，提供优惠政策或给予经济上的扶持。
（二）完善医疗机制，使特困职工和下岗失业职工大病能医，小病能治，对有残疾或丧失劳动能力的特困职工家庭，实行社会救济。
（三）政府应鼓励新建、扩建企业在招工时优先录用下岗失业职工，特别是要优先录用那些有经验、有技术的下岗失业职工。鼓励和组织企业富余人员和下岗失业职工到农村、牧区从事农、牧、林业开发，兴办种养业，扩大城镇劳动力更多的就业。
(四) 发展经济，扩大就业。一是政府应积极创造灵活多样的就业模式，努力增加就业岗位，缓解就业压力，如小规模企业、个体经济、社区服务等，让下岗和失业人员通过各种类型的劳动就业渠道实现就业。二是通过落实各项再就业优惠政策，多渠道开发就业岗位，扩大就业容量。实施贫困群体再就业优先政策，加大对贫困群体的扶持力度，提高就业率，增加贫困群体收入。特别是开发公益性岗位，对年龄偏大无技术特长、家庭压力较大的大龄失业人员，有组织地解决他们的再就业问题。三是实施岗位性补贴和社会保险补贴等扶持政策，鼓励企业吸纳困难群体，实现再就业。
（五）深化社区服务体系建设。从我县低收入群体现状看，就业应该集中在第三产业，主要是服务业上。在具体就业领域上，社区服务的潜力很大。随着社会的发展，人们的各种生活服务需求将会日益增加，应将这些潜在的需求变为失业人员再就业的途径，并逐步建立一个规范有序的服务市场。建立社区人力资源服务中心，整合人力资源，为失业人员提供信息服务平台，并加强与县内外企业的联系，及时联系就业岗位和组织失业人员就业。
（六）着力提高贫困人口的整体素质。要大力发展职业教育和成人教育，培育有文化、懂技术、会经营的新型劳动者，在提高劳动者就业竞争能力的同时，加大财政投入，整合资源，坚持多层次、多形式开展劳动力就业培训工作。突出农民转移技能培训重点，全面提高我县劳动力的素质和转移技能，加快农村富余劳动力从农业生产向工业和服务业转移。减少农民总量，增加农民工资性收入，确保农民稳定增收。
（七）借鉴各地解决贫困的有效经验，以“小额贷款”的形式扶持有能力的贫困人口自主经营，发展生产并对其进行必要的指导，使其健康的发展，逐步增加收入。
（八）积极争取产业化扶贫项目。产业化扶贫项目是推动贫困地区经济发展的重要动力，要继续扩大对农村产业化建设的投资力度，稳步推进一村一品，一乡一业的产业化发展模式。要发展农业协会等农村经济合作组织和经济人，并发挥他们的作用，把农户与市场连接起来，真正实现产的出卖的出，实现增产增收。要发挥农村基层党组织和党员的模范作用，带动和帮扶贫困群体。
（九）促进残疾人就业，对改善残疾人生活状况，提高社会地位，实现其人生价值具有重要作用。全面推行按比例安排残疾人就业工作，各单位、各部门要认真履行按比例安排残疾人就业的社会义务。加大对有经营能力残疾人就业的扶持力度，在资金、工商管理、税收等方面按照相关法律给予优惠和照顾，不断提高残疾人就业率。
（十）逐步扩大社会保险覆盖面，让更多的困难家庭享受到党的惠民政策。完善社会保障体系，特别是加大对无劳动能力贫困家庭的保障力度，切实保障他们的必要的生存条件。完善城乡最低生活保障制度。城镇低保要在巩固“应保尽保”的基础上全面实施分类施保，提高规范化管理水平，并根据经济发展和财政的增长以及物价上涨等因素，科学调整低保标准，加强动态管理，低保对象要有进有出，补助水平要有升有降；加强贫困人口建档立卡和扶贫动态监测工作，全面开展低保核查工作，实现“应保尽保，应退则退”。农村低保工作要根据经济发展和财力增长情况，逐步扩大低保范围，把农村贫困人口全部纳入低保范围；要完善农村居民家庭收入的核算办法，使之更加科学和准确反映农村贫困群众的收入情况；享受低保政策后仍有困难的家庭，要通过临时救济解决特殊困难问题。
（十一）规范分配方式，缩小居民间收入差距。要研究探讨如何建立宏观调控下的市场型工资体制，建立适应市场经济的合理的收入分配制度，要完善对经营者的激励机制和约束机制，维护社会公平分配秩序，抑制和缩小行业间、职工间、城乡间收入过度悬殊的差异，使我县城乡居民都能在改革和发展中得到实惠。还应加强对企业经营者的监管力度，谨防“富了方丈、穷了和尚”的不良现象发生。全面提升我县总体经济实力，促进城乡居民收入的稳定提高。
（十二）建立灾害应急救助机制。在自然灾害面前，任何人都可能沦为弱势群体，建立健全灾害应急救助机制，确保在灾害发生后能够妥善安排灾民的吃、穿、住及医疗救助，做到未雨绸缪，有备无患。建立城市贫困居民可以享受的医疗卫生服务体系，设置济困病房和门诊，让患病的困难群众充分享受党和政府的关怀。
（十三）认真落实好农村“五保”政策。要认真贯彻落实国务院《农村“五保”供养工作条例》，加大“五保”对象的危房改造力度，要将敬老院建设纳入经济社会发展规划，提高“五保”集中供养率。鼓励和引导社会力量参与农村“五保”供养事业，逐步建立起多元化投入、形式多样的保障机制。
（十四）加快建立城镇最低收入家庭廉租住房制度和教育救助制度。必须高度重视低保户的住房问题，要根据国家《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》制定出台我县具体的实施办法，有计划、有步骤地解决城镇最低收入家庭无住房和危房改造问题。要建立健全教育救助制度，为贫困家庭子女免除高中段教育学费。继续做好贫困大学生就学资助工作。同时，积极开展社会捐助、结对帮扶助学等活动，动员社会力量帮助贫困家庭子女完成学业。
（十五）营造全社会关爱弱势群体的氛围。解决弱势群体问题，是一项系统工程，需要方方面面的关心和支持。在不断加大财政投入的同时，要积极鼓励和引导社会各界参与弱势群体的救助活动，要积极倡导企事业单位、社会团体和个人从事社会救助和社会服务，广泛发动和组织群众性、社会性捐助活动。新闻、宣传、文化等部门要把弘扬中华民族扶贫帮困、团结友爱的传统美德、移风易俗教育纳入宣传工作计划，努力形成良好的社会风尚。要按照“政府推动、民间运作、社会参与”的工作原则，积极培育发展慈善和社会公益组织，鼓励和支持其依法开展募捐活动。要进一步增强服务意识，采取积极措施，为公益慈善事业创造有利环境，推动慈善事业面向公众、面向社会、面向困难群众，成为政府救助的重要补充。继续倡导机关团体和企事业单位开展领导干部联系困难户、“一帮一”等形式的帮扶贫困户活动。工会、妇联、残联、共青团等组织应当结合各自职能，开展社会救助活动，帮助贫困群众解决生活困难。通过各方努力，逐步使社会救助活动制度化和经常化。